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即便是以司法机关为主导的宪法解释模式，例如德国联邦宪法法院和美国联邦最高法院解释宪法，其功能也远远超越了在个案中通过解释宪法定纷止争，而是延伸到监督、发展立法，对规范进行抽象审查（德国模式）等明显带有民主立法权运行的程序与目标。

如果不改变立案审查制，维持立案高门槛，将本应由法院受理，符合行政诉讼起诉条件的行政案件拒之法院门外，排除对相应行政行为的司法审查，就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政，促进法治政府建设功能的发挥，就可能影响推进依法治国，建设法治国家的大局和全局。其三，明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施，保证行政诉讼立案登记制的正常运作。

这五种情形涉及的均是合法性而基本不涉及合理性。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。在过去的行政 诉讼实践中，许多法官只认列举，不认等。扩大司法审查强度，增加裁判形式，让行政诉讼救 济手段更多，监督力度更大。（四）对当事人提起的诉讼，能当场判断其不符合起诉条件的，或者当场不能判断，在7日内能判断其不符合起诉条件的，或者起诉状内容或者材料欠缺，告知当事人补正而其拒绝补正或者补正仍不符合起诉条件的，均应作出不予立案的裁定。

[11]这一修改对于行政相对人维权是很有意义的。但是，相对于其他诉讼，立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。发展民主之欲求与民主条件缺陷之间的两难，正是当下中国改革的明希豪森困境。

[16]这也是住民自治原则的表现之一。补充性和自主性也因此成为地方立法的主要特点，当然也是一种矛盾。（一）激活并正确行使立法机关的权力 这既是地方立法发挥功效的前提，也是地方立法的民主效果。这就让自主成为一种必然选择。

尽管《立法法》也是立法的程序法，但它主要规定狭义的立法环节，不能回应地方立法如何吸纳和代表居民的意志和利益、如何保证地方立法的民主性与科学性、如何确保地方立法不被利益团体俘获、如何确保不同利益团体参与等问题。中国所有的改革，方向是光明的，道路却崎岖坎坷。

而且，地方性法规的制定能够为公众参与立法提供通道，是实现参与式民主和微观民主政治的有效路径。一种思路是将其改造为相对专业和专职的立法机构，这是团体自治精神的表现。就分权来说，尽管地方自治是共识性结论，但基于多元主义和精英主义的不同理论基础，[11]成了自治的不同形态。后者强调大众知识运用和集体选择，并为规则提供正当性支持。

【作者简介】 秦前红，单位为武汉大学法学院。没有分权作为保证，就很难确保自治的空间。[10] 4.它有利于强化对地方政权机构的监督。在实现地方治理目标的同时，它更重视贯彻中央和省的意志。

本文对设区的市的讨论主要不是在规范层面，而是从现实出发，承认并正视现实中的设区的市的复杂情形。这两大特点在实践中又对应地方立法的两大基础：分权和民主。

这一点可以从已经进行地方立法的省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会的情况中得到印证显然，当下我们却没有这样的制度。

后者则进一步强调地方治理过程中存在多元利益，地方政权机构作为统治工具还要回应不同阶层的利益需要。例如，有学者提出以声望法来识别权力领袖。改革植根于中国的政治和社会发展，权力下放伴随着社会进步和自由程度的提升，这反映了制度松绑的欲求，也是地方治理的新趋向。本文并不深究这一概念的完整内涵，而只是借用它表明一个浅显的道理，即当中国要去建设地方民主时，却又受困于民主的条件不具备。在没有统一和专门的地方制度法、地方立法程序法规制的情况下，设区的市如何进行立法也成为一个问题。我们很容易发现备案审査制度的逻辑问题，比如审查机构以何种模式、按照何种解释方法推导出送交备案的立法不违反上位法？所有通过备案的立法是否都不存在合法性和合宪性争议？实践中的问题千差万别，又如何确保不发生矛盾和冲突？事实上，备案审查制度自设置以来效果并不显著。

它不仅是将不同政治主体、利益集团和公民结合起来的制度通道，也是将公共政策和地方政权机构所能提供的公共产品和服务制度化的平台。立法机构民意基础的强弱影响立法的认受性。

找准问题才能开准药方。[17]参见王锡锌主编：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年，第32~36页。

这既是指它们的合法性不能成为行政诉讼的对象，也指法院不能对其作附带性审查，亦不得质疑其效力。[5]而，这只是一种理想形态，地方自主的空间永远存在（地方利益集团也会抗拒中央）。

自治对地方蹿府的定位和功能产生决定性影响，而这种逻辑也正是改革的思路。2.它是地方政权机构提供的公共产品与服务的表现形式。地方行政建制是中央政权的延伸，中央和地方共同构成国家的统治体系。就其功能来说，有工具主义和结构主义两种理论范式。

而民主基础和条件的薄弱与缺失主要是现实层面的问题。因此，制度的公开性就显得尤为重要。

另一方面，《立法法》将地方立法权集中在自治性事务，要求地方政权机构以地方事务和居民利益为中心进行治理。? 设区的市在我国具有相对特殊的地位，因为它们管辖的面积一般较大，人口较多，管理体制成熟，政权机构、社会团体相对健全，因而在国家治理体系中发挥着重要作用。

设区的市是一个宪法概念，但现实中设区的市的地位却异常复杂。面对这些多元利益，核心原则是利益平衡，但从程序上说，首先就是防范立法被俘获。

【作者简介】 秦前红，单位为武汉大学法学院。对此，要从制度上确保地方立法的施行有助于法制统一，从而实现法治价值。[12]参见[美]罗伯特·A·达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，尤正明译，求实出版社1989年版，第41—45页。【摘要】由设区的市进行立法是地方自主权的表现，也是实现地方政权机构和居民的意志、利益的基本方式。

[2]? 在改革的背景下，地方立法权扩张是地方的需求，也是社会变迁的结果。事实上，这种集权结构也很难改变，这将导致地方立法面对一个更为复杂的困境。

前者坚持地方政权机构作为中央的延伸，地方政权只不过是为了实现阶级统治。立法不可避免地涉及到不同团体的利益，立法过程本身也需要接纳和处置这些不同的声音。

[7] Encyclopedia Britannica，Vol.14，1964，p.262. [8]参见吴兢：《让公众有权状告红头文件》，《人民日报》 2007年04月18日。尽管我国的地方政府带有强烈的工具色彩，地方立法带来的自治也是一种工具性自治，但授予地方以立法权仍然有积极效果。